Styret i Norsk Vann satte i begynnelsen av 2019 ned en arbeidsgruppe for å se på effektiv organisering av vann- og avløpstjenestene. Gruppa har nå levert sin sluttrapport med sine anbefalinger til styret i Norsk Vann for videre arbeid med mange sentrale problemstillinger som vannbransjen totalt sett må løse.
Hva har vi gjort?
I de litt over to årene arbeidsgruppen har vært i arbeid, har gruppa hatt 17 møter. Også dette arbeidet har blitt påvirket av koronapandemien, slik at det ble få fysiske møter og mange Teamsmøter. Arbeidsgruppa har brukt mye tid på litteraturstudier, dvs. den har gjennomgått mange forskningsrapporter på ulike tema både fra Norge og Europa. Arbeidsgruppa har også hatt besøk av Huseierne, Avfall Norge, MEF og NVE for å få innspill til ulike problemstillinger. Det er også innhentet ny kunnskap gjennom midler fra prosjektsystemet for å analysere KOSTRA-tall, som ble presentert i Vannspeilet nr. 1 2020, og en utredning om effektiviseringspotensialet i sektoren utarbeidet av Senter for økonomisk forskning ved NTNU. Ulike tema fra arbeidet har også vært presentert på årskonferansen, ulike nettverkssamlinger og gjennom artikler i Vannspeilet i perioden.
Arbeidsgruppens funn
Både myndighetsutøvelse og hvordan de kommunalt eide vann- og avløpstjenestene er organisert i Europa er ulikt. I de fleste andre europeiske land vi kan sammenligne oss med finnes det egne vanntjenestelover. Norge har en fragmentert myndighetsutøvelse, og vann- og avløpstjenestene består av veldig mange organisatoriske enheter. Både i Norge, men også i Europa, er det et stort investeringsbehov på vann- og avløpsinfrastrukturen. Både et etterslep, som kan komme av for lite kapasitet i bransjen, befolkningsutvikling, klimaendringer og skjerpede myndighetskrav er årsaker til det store investeringsbehovet de neste 20 årene. For å møte investeringsbehovet er vannbransjen nødt til å finne andre løsninger enn det som tidligere er gjort.
Rekruttering er en krevende oppgave for mange kommuner, spesielt for de minste. Demografiutfordringene i årene som kommer er med og forsterker dette. Rekrutteringsbehovsrapporten til Norsk Vann viser at det er færre ingeniører og sivilingeniører i kommunene og selskapene i 2020, enn det var i 2013. Undersøkelser viser at det skjer en forflytning av kompetanse fra det offentlige til de private rådgiverfirmaene. Dette gjør at kommunene i større grad enn tidligere er avhengige av disse. Trenden viser at nyutdannede ønsker å jobbe i et større fagmiljø, og det er ikke mulig i de fleste kommuner. Ulike rapporter viser at det er lite utvikling der utfordringene og sårbarheten er størst, nemlig i de minste kommunene. Kommunenes kapasitet og kompetanse står helt sentralt når det gjelder evnen til å levere gode tjenester til innbyggerne. Kravene til tjenestekvalitet og særskilt kompetanse er stadig økende. Kommunereformens virkning har vært begrenset ettersom halvparten av kommunene fortsatt har under 5000 innbyggere. De minste kommunene har mest behov for samarbeid, men har som regel lite eller ikke noe samarbeid med andre kommuner. Trenden er at samarbeid mellom kommuner øker jo flere innbyggere de har.
Underveis i arbeidet har arbeidsgruppa sett at det er krevende for kommunene å drive innovasjon. Innovasjon og teknologiutvikling er viktig for å møte fremtidige krav og investeringsbehovet for å levere gode tjenester. Vannbransjen benytter ikke mulighetsrommet for innovasjon fullt ut. Samtidig viser studier at når det gjelder anskaffelser, så vil det være effektivt for kommunene å samarbeide om dette.
Tall fra KOSTRA og tilsyn fra myndighetene viser at både små og store kommuner har utfordringer med å overholde kravene både på vannkvalitet og avløpsrensing. Undersøkelser viser også at kommunene som myndighet ikke har god nok oversikt over anlegg i kommunen. I de fleste europeiske land er det de lokale myndighetene som fastsetter prisen på tjenestene innenfor selvkost. Selvkost blir trukket fram som en gunstig økonomisk ordning for kommunene for å utvikle vann- og avløpstjenestene. Samtidig vegrer mange kommunestyrer seg for å øke disse gebyrene, som igjen kan føre til økt etterslep på infrastrukturen. KOSTRA-tall for 2018 fra viser at abonnentene i de minste kommunene må betale mer for sine tjenester enn abonnentene i de største kommunene.
I mange land i Europa stilles det effektiviseringskrav overfor vann- og avløpstjenestene. Dette er ikke en del av rammevilkårene for tjenesten i Norge. Gjennom undersøkelser ser vi også datagrunnlaget for å kunne måle effektivitet er for dårlig. Samtidig viser en DEA-analyse, som er gjennomført på oppdrag for arbeidsgruppen, at målt effektiviseringspotensial for vår sektor er relativt tilsvarende andre sektorer i kommunene.
Hva mener arbeidsgruppen basert på funnene?
Funnene viser at vi ikke har en klar definisjon på effektivitet for vann- og avløpstjenestene. Ulike studier viser at det finnes et effektiviseringspotensial for tjenestene, men det kan være ulike måter å måle disse på. Vi ser også at det er krevende å sammenligne kommunene ettersom datagrunnlaget som er tilgjengelig ikke er godt nok til å gjøre en slik jobb. Det var også tilbakemeldingen til Senter for økonomisk forskning ved NTNU som gjorde analyser på effektivitet på vegne av arbeidsgruppen.
Funnene tyder på at de minste kommunene har de største utfordringene. Flere ulike rapporter slår fast dette. Økt investeringsbehov, skjerpede myndighetskrav og flere andre faktorer gjør at vann- og avløpssektoren må endre tilnærming for å nå kravene som stilles. Kommunereformen og de sammenslåingene som har vært de siste årene har ikke gitt et stort utslag i mange større kommuner, som igjen gir større fagmiljøer. Mange opplever allerede i dag store utfordringer med å rekruttere kvalifisert arbeidskraft, og denne utfordringen vil ikke svekkes i årene som kommer.
Kompetansetilfang til vannbransjen er en forutsetning for å møte morgendagens krav. I de senere årene har antallet ingeniører og sivilingeniører som jobber i kommunene gått ned, og de private rådgiverfirmaene har økt andelen ansatte. Gjennomføringsevne handler om kapasitet. Denne kapasiteten må øke for å møte investeringsbehovet fremover. Arbeidsgruppen mener det er viktig å peke på hva som er nødvendig kompetanse å ha i egen organisasjon. Dette krever en kritisk masse i form av et større fagmiljø, og arbeidsgruppen mener at organisasjonene ikke kan outsource kjernekompetanse.
Funn viser at store kommuner er bedre til å samarbeide med sine nabokommuner, enn de minste kommunene er. Samtidig er det mange rapporter som slår fast at det er de minste kommunene som har mest å tjene på samarbeid. Til sammenlikning med mange andre kommunale sektorer er det få interkommunale organisasjoner i vann- og avløpssektoren. Arbeidsgruppen mener at de minste kommunene er ikke ideelle for å løse fremtidens vann- og avløpstjenester.
Arbeidsgruppen slår fast at behovet for innovasjon er stort. Anledning til å drive med FoU-aktivitet i kommunene og selskapene innenfor selvkostregelverket er viktig. Arbeidsgruppen mener det er et stort potensial for økt innovasjon og teknologiutvikling i vannbransjen.
Arbeidsgruppen har ikke berørt temaet om hvordan vann- og avløpssektoren bør organiseres, i form av mer interkommunale selskaper som man har sett i avfallsbransjen, større regionale selskaper etter modell fra Danmark eller energibransjen i Norge, eller flere kommunesammenslåinger.
For å utvikle vann- og avløpstjenestene til å bli mer effektive og for å nå myndighetskravene mener arbeidsgruppen:
- At det må etableres et obligatorisk, nasjonalt system for benchmarking, som erstatter eksisterende rapporteringsløsninger
- At vann- og avløpssektoren må organisere seg i større enheter på tvers av kommunegrenser
- At det er et stort behov for å få en mer enhetlig myndighetsutøvelse og langsiktige og forutsigbare rammebetingelser
- At det må legges til rette for økt innovasjon og teknologiutvikling, og at det må organiseres innenfor selvkostregelverket
Arbeidsgruppens medlemmer
Arbeidsgruppen har bestått av Morten Finborud, leder (Hias IKS), Randi Erdal, nestleder (Bergen kommune), Veronika H. Wæraas (GIVAS IKS), Bjarne Ulvestad (ØyVAR AS), Live Johannessen (Drammen kommune), Michal Forland (Vann Vest AS) og Trond E. Uglebakken (Alta kommune). Thomas Langeland Jørgensen fra sekretariatet i Norsk Vann har vært gruppens sekretær. Norsk Vann takker alle for solid innsats i arbeidet.
Videre behandling
Arbeidsgruppa leverte sin sluttrapport til styret i Norsk Vann, som hadde denne på agendaen i styremøtet 15. juni. På Årskonferansen i Bergen vil rapporten bli presentert tirsdag 8. september, samt at temaene blir drøftet grundigere på en parallell onsdag 8. september. Styret ønsker at rapporten og de funnene og anbefalingene som arbeidsgruppa har kommet fram til blir drøftet hos medlemmene i Norsk Vann. Sluttrapporten må være gjenstand for god diskusjon om framtida til vann- og avløpstjenestene. Styret vil vedta en prosess for denne involveringen i sitt styremøte 6. september.
